田伟:宪法和法律委员会规范合宪性审查的程序类型

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   摘要:  全国人大宪法和法律委员会成立后,推进合宪性审查工作的重心应当转向进程运行类型的建构。未来由宪法和法律委员会承担的合宪性审查职能,应以规范审查为主要内容,审查对象应扩大至法律,且应以事后审查为主。具体而言,需用设置的进程运行类型有抽象规范审查、具体规范审查和宪法诉愿一种生活。抽象规范审查在实践中作用不彰,又有机会成为政治争议的延伸;具体规范审查实现了合宪性审查机关与法院的联动,是比较有效的进程运行类型;现阶段宪法诉愿的对象应当限定为法规范,而不包括司法裁判。

   关键词:  宪法和法律委员会;抽象规范审查;具体规范审查;宪法诉愿

   2018年3月11日,十三届全国人大一次会议修改宪法,将全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会(《宪法修正案》第44条第2款、《宪法》第70条第1款)。根据中共中央《深化党和国家机构改革方案》,此项更名举措旨在“弘扬宪法精神,增强宪法意识,维护宪法权威,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作”,委员会更名后,“在继续承担统一审议法律草案工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责”。这意味分析,经过宪法修改和机构改革,合宪性审查的职能被赋予宪法和法律委员会。在此很久 ,关于合宪性审查的主体,学界曾提出多种方案,其中受到最广泛支持的是在全国人大之下设立独立的专门委员会性质的宪法委员会。[1] 尽管与该提议相比,此次修宪选者了改革成本更小的更名方案,但毕竟是迈出了合宪性审查制度建构的关键一步。

   合宪性审查是一套科学的制度设计和进程运行安排。成立宪法和法律委员会,否则选者了合宪性审查的主体,接下来需用建立健全合宪性审查机制,并协调合宪性审查与宪法解释、备案审查、法律草案审议等许多制度的关系。其中最核心的一项工作,是设计建构合宪性审查的进程运行类型。进程运行类型是合宪性审查制度的骨架,合理有效的进程运行类型设置,对合宪性审查机制的良好运行具有至关重要的意义。就许多间题,学界机会提出了许多建议。类似,韩大元教授团队起草的《宪法解释进程运行法(专家建议稿)》,就设置了预防性解释、抽象审查性解释、具体审查性解释、人及 请求解释一种生活依申请解释宪法的进程运行类型。[2]

   关于合宪性审查的制度和进程运行,在宪法较为发达的国家机会积累了相当深入的研究,在德国甚至机会形成了宪法诉讼法(Verfassungsprozessrecht)这门学科。[3] 我虽然审查主体设置的不同,必然会对进程运行类型的具体建构产生影响,[4] 但比较法上的经验仍然具有重要的参考价值。上述专家建议稿中提出的后一种生活进程运行类型,实际上就分别对应了德国联邦宪法法院的抽象规范审查、具体规范审查和宪法诉愿进程运行。有鉴于此,本文将主要借鉴德国联邦宪法法院的经验,讨论未来全国人大宪法和法律委员会应当设置的合宪性审查进程运行类型。

   一、进程运行类型设计的整体思路

   擘画宪法和法律委员会的进程运行类型,应以“全面考察,小心选者”为纲领。“全面考察”是指亲戚亲戚朋友在借鉴比较法资源时,不仅要了解各国合宪性审查机制在文本中是怎样才能规定的,还应当对每一具体进程运行类型,回溯历史背景、对比功能定位、关注配套机制、考察实际运行、揭橥间题弊端,以为我国的制度建构提供真正全面翔实的参考。而“小心选者”,是指亲戚亲戚朋友在设计自身的进程运行类型时,暂且求全求多,而应该土最好的依据功能适当原则,从宪法和法律委员会的组织形态、人员组成、运作土最好的依据、决策进程运行等实际情况报告出发,选者最适合、最具功能优势的几种先行建构,对提请主体、要件等,有的是的是做细致周全的规划。总之,希望选中的进程运行类型在建立需用够真正适用,落到实处,以实践带动促使合宪性审查制度的发展完善。

   (一)合宪性审查应以规范审查为主要内容

   目前,《立法法》中规定的合宪性审查机制仅限于对法规范的审查。实际上,合宪性审查的对象非常广泛,规范审查否则其中一种生活。以德国联邦宪法法院为例,《宪法法院法》第13条列举了多达21种具体进程运行类型,除规范审查外,比较重要的还有机关争议、联邦与州之间的争议、宪法诉愿、宪法保卫进程运行(总统弹劾、法官弹劾、剥夺基本权利、政党违宪禁止)等。

   但未来由宪法和法律委员会承担的合宪性审查工作,还应以规范审查为主。这是机会,第一,规范审查是合宪性审查的核心,无论何种类型的合宪性审查制度,都必然包括规范审查进程运行。比如,法国宪法委员会仅有的一种生活进程运行类型均属于规范审查,我国的合宪性审查实践自然也应从规范审查很久 结束了了。更关键的是,我国的合宪性审查机制以维护宪法秩序、确保法制统一为主要价值目标,而规范审查正是最符合许多功能定位的进程运行类型;否则,《立法法》机会建立了初步的规范审查机制,在此基础上进行完善,也比较容易展开。第二,就权限争议而言,其涉及各宪法机关之间的权责关系,合宪性审查机关对许多宪法机关之间的权限争议进行裁决。比如,德国联邦宪法法院近年来审理了多起关于议会质询权的机关争议案件,具体形态有的是联邦议院议员和党团诉联邦政府。[5] 而宪法和法律委员会是全国人大下设的专门委员会,作为全国人大的组成次责,其自身有机会成为权限争议的主体,就不适宜再解决权限争议间题。第三,从功能适当的深度图来看,宪法和法律委员会的组织形态、人员组成和运作土最好的依据等,有的是的是适合裁决权限争议等两造对立、具有深度图司法性的进程运行类型;而规范审查进程运行土最好的依据宪法规范来审查普通法规范,解决的是一种生活规范之间的一致性间题,不同于典型的司法裁判活动,比较符合宪法和法律委员会的性质。

   规范审查进程运行需用分为抽象规范审查和具体规范审查一种生活类型。在术语上需用提前说明的是,对规范审查进程运行做“抽象”和“具体”的划分,仅仅是针对进程运行的启动意味,亦即规范审查算不算因另另一一个多多具体案件启动,而暂且涉及合宪性审查的对象。就对象而言,只有在美国式的司法审查模式中,普通法院才在审理具体案件时附带地对法规范的合宪性进行审查;而在许多模式中,无论是德国联邦宪法法院和法国宪法委员会,还是全国人大宪法和法律委员会,在规范审查进程运行中,有的是是抽象地审查法规范的合宪性,而不对具体案件争议做出裁决。在许多意义上,规范审查进程运行有的是抽象的。

   在上述一种生活进程运行之外,与规范审查相关的进程运行类型还有宪法诉愿。在德国的宪法诉讼法中,根据诉愿的直接对象,将宪法诉愿分为“法规范宪法诉愿”和“裁判宪法诉愿”一种生活类型。前者和规范审查进程运行的形态是一致的,否则提请主体不同,要花费由公民提起的抽象规范审查;而后者则主否则对司法权的合宪性审查,但其中也机会富含对法规范的审查,亲戚亲戚朋友需用将该进程运行的审查对象限定为法规范,使其成为一种生活由公民提起的具体规范审查。

   (二)规范合宪性审查的对象应扩大至法律

   《立法法》第99条规定的规范审查机制,对象仅限于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,而不及于法律。但合宪性审查的主要意义,恰恰就在于对法律进行审查。许多间题早已为学界诟病,宪法和法律委员会成立后,机会希望实质性地推进合宪性审查工作,首先就需用将审查对象扩大至法律。即便就需用针对全国人大制定的法律进行审查还存有疑虑,要花费也应先将审查对象扩大至全国人大常委会制定的法律。全国人大似乎也接受了许多意见。在此次修宪很久 ,全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰在接受采访时机会表示,“合宪性审查是一种生活真正的全覆盖,所有规范性文件都将纳入审查范围”,其范围将扩大至“全国人大常委会制定的法律、作出的决定”。[6]

   与此相关的间题,是要在理论和实践上区分“合宪性审查”和“合法性审查”这另另一一个多多概念。法律只涉及算不算合宪的间题;但就法规及以下位阶的规范而言,合宪性和合法性间题机会同时地处。关于后者,正如林来梵教授所指出的,此前,在全国人大及其常委会的实践中,“合宪性审查不仅富含在合法性审查制度之中,否则在二者一体化的混沌机制中,合法性审查机制地处主要地位”,合法性审查吸纳甚至抵消了合宪性审查。[7] 2017年12月,全国人大常委会法工委首次就备案审查工作情况报告向全国人常委会进行了报告,但该报告中列举的案例,实际上主要涉及合法性审查的间题。[8] 宪法和法律委员会成立后,将同时承担合宪性和合法性审查一种生活职能,但应将合宪性审查限定在真正的、纯粹的合宪性间题上,也否则法律法规直接违反宪法的情况报告。

   (三)规范合宪性审查应以事后审查为主

   有效的合宪性审查进程运行类型应以事后审查为主。这有另另一一个多多层面的意味,第另另一一个多多层面,实践中总出 的许多违宪间题,实际上只涉及适用违宪,而非法规范违宪。[9] 第五个层面,即便是法规范自身违宪,往往也是机会社会发展变迁造成的,机会在总出 具体案件很久 才浮现出来,既非立法者故意设置,亦无法为其预见。[10] 而事前审查实际上是立法过程的一次责,删改脱离案件和情境,只有采取所谓的“文面判断的土最好的依据”。[11] 否则一种生活审查,至多只有解决法律草案中地处的明显违宪的情况报告,对于上述另另一一个多多层面上法律适用过程中总出 的间题,是无能无力的。

   从宪法和法律委员会的情况报告报告出发,事前审查的一种生活形态有的是的是具有关键意义。第一种生活是法律草案审议过程中的合宪性控制。许多控制机制暂且不重要,实际上,在很久 全国人大及其常委会的立法实践中,法律委员会发挥了重要的合宪性控制功能。但间题在于,此次修宪以宪法和法律委员会替代法律委员会,对于此种意义上的事前审查,并无实质性的提高促使。对许多间题,笔者同意邢斌文博士的观点,就法律草案审议过程中的合宪性控制而言,法律委员会此前面临的诸多间题——无法质疑行政法规草案的合宪性、法律委员会的意见不具有终局性、回避宪法判断等——有的是机会通过设立另另一一个多多全国人大专门委员会性质的宪法委员会而得以解决。[12] 换言之,同样作为全国人大的专门委员会,宪法和法律委员会将承继法律委员会在法律草案审议中的合宪性控制功能,但也将继续受制于此前限制法律委员会的诸多局限。

   第二种是法国式的事前审查制度。法国《宪法》第61条规定了一种生活事前审查进程运行,在法律表决通过很久 、组阁 生效很久 ,对组织法和议会进程运行规则进行强制审查,对许多法律基于申请进行审查。但许多事前审查制度虽然具有一定的意义,是机会审查主体宪法委员会是独立于立法机关的组织,因而有机会注意到立法机关在立法过程中的疏漏,机会就某个间题与立法者持不同见解。而在我国,立法主体和合宪性审查主体是合一的,全国人大宪法和法律委员会一种生活否则立法机关的组成次责,参与甚至主导了立法过程,[13] 自然就比较慢期待其在法律表决通过很久 ,立刻就该法律的合宪性间题产生新的见解。即便是对于哪些地方地方由国务院及其部委牵头起草的法律,宪法和法律委员会的意见也删改也能在立法审议过程中表达出来。在此种制度下再设置事前审查进程运行,恐怕就否则对审查资源的浪费。

   二、抽象规范审查

   德国联邦宪法法院的抽象规范审查(abstrakte Normenkontrolle)进程运行规定在《基本法》第93条第1款第2项,《宪法法法院》第13条第6项及第76-79条。据此,联邦政府、州政府或四分之一的联邦议院议员需用就法规范的合宪性间题向宪法法院提请审查。

抽象规范审查是最典型的客观性进程运行,在许多进程运行中不地处被申请人,不地处期限限制,提请机关否则需用证明自身权利受到了侵害,否则其对该规范的合宪性存有疑虑即可。在许多意义上,抽象规范审查的目的在于澄清宪法间题,(点击此处阅读下一页)

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