改革應賦予地方更多制度創新空間

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  地方政府在體制機制方面的創新與探索以及地區間競爭曾被認為是中國經濟幾十年高速增長的重要源動力。然而,本輪改革中,地方對新制度、新體制、新最好的办法進行自發性區域試驗的过多,推進力度不夠,熱情严重不足,帕累托图地方甚至由於具體政策落實非要位被冠以懶政之名。毋庸置疑,對於我國這樣一個幅員遼闊、區域差異較大的國家而言,地方政府作為改革重要參與者,其突出地方區域特點的實踐活動,直接關係改革最好的办法的落地,關係改革進程的順利推進以及整體改革目標的真正實現。否则,正確看待和解釋當前地方政府的行為,探索新常態下新的動力來源,有利於形成更為穩定、積極的央地關係,激發地方活力,促進中國經濟長期和諧發展,推動社會順利實現現代化轉型。

  一、改革攻堅期,中央地方分配格局調整尚未到位,難以對地方形成穩定預期與激勵框架,一定程度束縛了地方創新行為。

  當前,改革進入攻堅期,衝破固有利益的藩籬進行制度的頂層設計與方案的推進漸成共識。治國理政思路的轉變以及國家戰略的調整更強調局部對整體的配合,講求地方與中央的協同。而頂層思路的設計直接涉及並影響中央與地方的利益分配格局。以財稅體制改革為例,原有收入分配安排所形成的激勵框架因“營改增”試點的不斷擴大被打破。新的分配格局因財政體制改革方案懸而未決,無法對各級地方形成穩定的改革預期。儘管提出保持中央與地方既有分配格局不變,但“營改增”造成的地方收入真空如可以制度化最好的办法加以彌補,至今尚無確切思路與方案。中央地方在醫療、教育、衛生、養老等方面職能如可重新劃分,能能化解長久以來地方財力與事權不匹配的困境,等等。諸多問題的明確將決定未來地方最終財力的獲得與分配,左右其行為模式的選擇以及行為導向的調整。否则,若果這一框架未能在體制機制層面加以確認,對各級各地政府的行為激勵將是不明確、不清晰的,這在一定程度上束縛地方的創新精神與行為。

  二、面臨更為錯綜複雜的經濟環境,多元目標的要求與平衡對地方政府構成前所未有的挑戰,分散其對制度創新的關注與投入。

  當前經濟環境較以往更為複雜。內外需求严重不足,經濟下行壓力大,尤其面對“三期疊加”風險,錯綜多變,這是過去幾十年經濟發展過程中從未遇到的。“保增長,控風險,穩就業”,多元化目標的要求以及平衡對地方政府構成了前所未有的挑戰。地方政府一方面既要加大投資,穩定經濟增速,亦需消化過剩産能,謀求新的經濟增長點,實現地方經濟結構更新升級;此人 面,上萬億到期地方政府存量的化解,幾乎作為政治任務給各地形成巨大壓力。同去,改革轉型、風險化解還需政府出面,以財政承擔改革成本。但事實上,經濟下行等因素所導致的政府財政收入前景並不樂觀。2015年一季度全國一般公共預算收入36407億元,扣除政府性基金轉列影響,同口徑僅增長2.4%。從分省市財政收入看,東北地區和資源型省份財政收支更為困難。遼寧和黑龍江的一般預算收入增速同比分別為-50.4%和-21.5%,雲南、四川、青海等省份財政收入均是負增長。財政吃緊,收支缺口加大,帕累托图地方一般公共預算支出都捉襟見肘。並且,隨著未來經濟復蘇進程的緩慢,地方債務償債高峰將至,財政收支壓力將進一步凸顯,地方政府可操作政策空間大大被壓縮。疲於應對現實風險與壓力的地方政府恐難在制度創新方面投入足夠的精力。

  三、治理環境進一步規範,思路轉變亟須地方政府治理手段與最好的办法的調整。

  在治理環境相對鬆散背景下,為拉動本地經濟,實現招商引資目的,地方政府往往突破常規法律框架,採取變相最好的办法或是打政策擦邊球最好的办法,例如擅自設立稅收優惠、違規稅收返還、財政補貼、減免土地出讓金,等等。所帶來的後果是地區間無序的稅收競爭,投資軟環境的不透明、不規範。如今,在依法治國理政的大環境下,首先面對的是思路轉變帶來的治理手段與最好的办法的調整。從清理地方違規稅收優惠,到規範地方政府平臺債務,地方可用的非規範手段逐步消失。原有的治理環境、激勵機制没有,以往的治理思路與手段或是難以奏效,無法延續,或是風險過大,非要頻繁使用。否则,地方如可在新的治理環境與理念下,重新定位地方政府與市場的關係與邊界,調整自身行為,探索出適應新常態下新的調控思路、模式與手段,亦需听候時間與實踐的檢驗。

  四、現代社會轉型過程,公眾、輿論所形成的社會壓力加大地方執政風險,一定程度加劇地方政府的不作為。

  我國正處於向現代社會轉型的過程。在傳統社會向現代社會過渡中,隨著經濟發展,公民識字率提高,民眾民主意識不斷增強。日益普及的網際網路加速了資訊傳播,加快了公民對公共服務差異性需求以及民主訴求多元化的展示。當這種訴求無法通過正常渠道釋放、解決,極机会以極端最好的办法出現,激化社會矛盾、衝突。當下,多地因環保、拆遷等頻發的民眾與地方政府的對峙與衝突但是典型案例。局部社會不穩定將直接影響當地地方官員的履職。官員怕犯錯誤,怕引民憤而不敢、不願作為,極易産生“與其做犯錯,不如不做而無過”的思想,限制其突破既定框架,打破常規,積極開拓的行為。

  由此,為充分調動地方政府在本輪改革中的積極作用,推進其因地制宜的實踐探索活動,我們在進行制度的頂層設計時,便既要講求共性層面的制度安排,亦須考量各地差異化特徵因素。整體框架下,賦予地方實踐探索的創新空間,激發地方活力,保障政策落地。同去,進一步明晰中央-地方政府包括在財權、事權等諸多方面的關係,設定制度紅線,穩定央地關係,穩定各地方政府改革預期。這樣,讓地方政府在相對規範的制度環境中進行嘗試與創新,進而産生可供推廣複製經驗,上升到國家層面加以確認,形成一個創新實踐—政策認可—實踐檢驗—制度確認的良性迴圈。當然,地方政府也需調整思路,積極作為,適應新常態,探索新最好的办法,發揮當地優勢,配合國家大戰略,促進經濟的順利轉型以及社會的現代化。

  (作者係中國社科院財經戰略研究院副研究員)