伍劲松:行政执法裁量基准的性质辨析

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   【摘要】裁量基准作为行政自制的利器,旨在实现行政法规范的具体化,正确处理行政裁量权的滥用。作为解释性行政规则的裁量基准,其性质并全部总要法,但对行政机关与公务员具有拘束力,可作为行政执法的方法。为了保障个案正义之实现,行政执法者仍然要能根据具体状态依法超越裁量基准之限界。

   【关键词】裁量基准;执法解释;行政规则;行政自制

   裁量权作为行政权的核心,其运作规则及其监督,从来全部总要行政法学研究的中心任务。[1]各级行政机关相继推出各种裁量基准,以谋求行政裁量的正当化和理性化。裁量基准制度的兴起,不可能 成为我国行政改革的重要符号,并被视为公共行政领域的科学化、公正化的重要制度创新。裁量基准之制定,对于确保依法行政原则之推展,限制行政的恣意擅断,保证平等与公正,进而保障人民权益,提高行政效能,增进人民对于行政之信赖,乃至现代法治政府的建立与完善,均具有重要的现实意义。

   各地政府纷纷制定行政裁量基准,这是一个 值得关注和研究的重大现实问題。随着五花八门的裁量基准如雨后春笋般的涌现出来,作为法律学人,我门我门我门 我门我门我门 不禁要问:裁量基准的性质若何?究竟属于指导性行政规则?还是解释性行政规则?不可能 是解释性规则,则具有拘束力,但过于狭窄的裁量范围有如戴着脚镣跳舞,又怎能实现个案正义?若为指导性规则,不可能 那末强制约束力,与否有制定的必要?就是,有必要对其法律性质作具体而深入的分析与探讨,以裨益于法治行政的实施与推展。

   一、裁量基准:“法”,还是行政规则

   所谓裁量基准,是指上级行政机关基于组织法上的监督权限,对于所属下级行政机关指明法律的解释或裁量判断的具体权限等指针,以期行政正确处理、操作事务的统一所发布的行政结构规则。裁量基准最常被使用在行政处罚之中,当然也居于于行政许可与行政给付中,多半以裁量基准的名称与形式再次经常出现。裁量基准以行政机关行使裁量权限为前提,行政机关行使裁量权之际要能视为“个案的立法者”。这类,对于公民的申请某项许可之案件,假如完后 否认具体明确的审查基准(裁量基准),对于公民而言,不仅使其得以进行事前判断行政机关核准许可的不可能 性高低,在许可的不可能 性较低时,不至于造成申请人准备之徒劳,也要能节省行政机关正确处理此类申请所耗费的劳力时间与费用。

   台湾行政法学界认为,行政实务上常见的裁罚参考表或处罚标准表,乃至于各种行使裁量权限的行政基准而言,既不可能 是具有法律授权的法规命令,就是可能 为行政规则。往往可从形式标准判断——如授权方法与否发布;或从实质标准判断——包括相对人、内容及法律效力。行政机关依法律授权订定的命令为法规命令,原则上具备结构法规范的拘束力。[2]当裁量基准具备法律授权的方法,法律授权目的、范围与内容亦属明确时,不论其规范内容涉及公民权利或仅限于纯粹行政结构事项,即要能认定为法规命令。[3]当裁量基准于形式上严重不足法律授权时,应进一步检视其规范内容与否直接涉及公民权利义务事项。不可能 裁量基准的内容不用说规范行政结构事务,就是规范行使裁量权或给付的方法与标准,即难谓其对于公民权益不生影响。基于法律保留原则的考量,仍应以法规命令视之。

   形式上不具备法律的授权,内容是行政机关为了补充裁量权所制定的裁量基准,即属行政规则。于此,裁量基准仍应以授权法律作为依附对象,当其依附的法律构成要件不可能 明确,在未逾越法律意旨的前提下,行政机关始得运用裁量基准针对法律应何如执行作具体的补充。[4]就是,并同形式与实质两项标准认定其法律属性,当裁量基准的法律授权方法、授权目的、范围与内容明确时,或其内容是规范行使裁罚权或给付的方法与标准时,应认定为法规命令。就是即是行政规则。

   从大陆的状态来看,裁量基准在形式上多为规范性的行政文件。裁量基准一般就是对法律规范内容的阐述和选择,对立法意图的说明与强调,对行政主体及其公务员理解的统一和行动的协调,并那末独立设定、变更或消灭相对人的新的权利义务,不用说具有独立的新的法律效果,从行为性质上要能定性为行政立法,自然就是能构成《立法法》意义上的“法”。就我国的法治建设与语境状态来看,仅从制定主体与制定程序运行来看,裁量基准仍然全部总要《立法法》所认可的法律、法规与规章,而要能是本身 行政规则。至于与否涉及公民的权利与义务,这是上位法授权执法的结果,而全部总要行政规则创制的是因为分析。就是,诚如王锡锌教授所言,不论裁量基准以哪此形式再次经常出现,从其实践效力来看,基准一旦制定颁布,便成为执法人员的重要方法,具有规范效力和适用效力。你这个结构适用效力,又将进一步延伸至行政相对人,因而具有了结构效力。[5]故裁量基准全部总要法,但作为规范性文件权力来源于法的规定,仍然具有“软法”的性质。

   二、裁量基准:解释性规则,抑或指导性规则

   法律授权的意旨、内容与范围往往要能 透过行政机关进一步的解释,要能在具体个案中转化为行政行动的方针与准据。唯法规之解释常极为错综复杂费事,此在解释不选择法律概念时尤其为然,基层行政人员不用说能胜任。就是由上级机关制定解释法律、法规与规章之行政规则,阐明法规之疑义,使行政工作合理化,并统一法律之适用,以确保行政裁量的公正实施,正确处理违反平等对待与侵害相对人的正当期待。故解释性行政规则与裁量基准并全部总要居于截然两分的状态,恰恰相反,两者常常互相包容。

   (一)实证材料之检索

   裁量基准究竟有哪此类型?鉴于权利义务要能由法律明确授权要能予以限制,创制性行政规则自然要能排除。那末,除了解释性行政规则外,我国与否还有指导性行政规则?究竟属于解释性行政规则,还是指导性行政规则?不可能 裁量基准的法律属性不仅事关裁量基准的执行效果,就是对于依法行政之推展具有重要的现实意义。我门我门我门 我门我门我门 拟透过实证分析,厘清上述疑惑。

   1.《丹东市国土资源局行政处罚自由裁量标准》[6]对案件办理程序运行规定非常具体:(1)监察支队对立案案件进行现场调查、取证,并写出案件调查报告,报法规监察处;(2)法规监察处方法调查报告和相关证据材料拟定处罚意见,报主管局长;(3)主管局长组织案件审理会,对116万元以下的处罚进行选择,对超出116万的处罚报主要领导或召开局务会研究决定。

   2.自508年11月1日起施行的《青岛市环境保护局行政处罚自由裁量权行使标准(试行)》[7]第十二条规定,市局法制机构应当定期通过行政执法案卷评查、重大行政执法行为备案等形式对行政处罚裁量基准制度实施状态进行检查,对行政处罚裁量权行使不当的,应当责令及时纠正。

   3.506年12月18日否认的《义乌市卫生局行政处罚自由裁量基准(试行)》[8],规定了各卫生违法行为的处罚根据及范围。

   4.《杭州市林业水利局行政处罚自由裁量基准》第14条规定,行使行政处罚自由裁量权的状态,纳入局依法行政年度考核。构成违法的,除依法承担法律责任外,由纪检监察机构追究执法过错责任。[9]

   5.《福建省消防行政处罚自由裁量参考标准》(闽公消[508]78号),结合福建省公安消防工作实际,就《消防法》中处罚标准进行细化,供广大公安民警在工作中“参考”。就是该标准第十六条规定:方法本标准实施的罚款额度均不得超出《福建省消防条例》规定的罚款幅度的最低和最高限额,依法具有减轻或加重处罚情节的除外。该标准自下发之日起执行。[10]

   6.《漳州市国家税务局税务违法案件行政处罚裁量指引(试行)》(漳国税发[508]33号)也规定:情节不何如轻微、不何如严重或许多特殊状态,不按本指引相应档次处罚,须报经本级国税局局长、局长办公会议不可能 重大税务案件审理委员会研究批准,并做好相关记录,详述理由。所有处罚要能 在《税收征收管理法》及许多法律、行政法规规定的幅度内。[11]

   (二)裁量基准特点之归纳

   透过上述实证材料,我门我门我门 我门我门我门 发现:从主体上看,制定裁量基准的主体多元化。几乎有规范性文件制定权的各级政府及其部门都要能制定裁量基准;从范围来看,涉及的范围较为狭窄,主就是各种行政处罚领域,不可能 行政处罚涉及我本人的权利与自由,影响甚巨,从行政处罚切入,容易匡正行政执法的正面形象;从制定程序运行来看,一般按照规范性文件的方法运作,较为迅捷及时。

   透过分析各种作为文件形式下发的裁量基准的内容,我门我门我门 我门我门我门 发现以下特点:

   首先,行为规范性。裁量基准是行政机关为了对社会生活进行管理,将法律、法规、规章所选择的原则、制度和规范等与社会生活的具体实际和社会管理的现实要能 结合起来,根据过罚相当原则,细化为若干裁量阶次,确保裁罚与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当,以便更有针对性地正确处理许多社会实际问題而制定的本身 规范性的文件。从实质上讲,裁量基准是对法律、法规、规章所设定的行为规则的进一步延伸、补充和细化,因而对行政机关和行政相对人的行为当然地具有规范的一般性制度的作用。

   其次,普遍约束力。裁量基准其实作为结构基准,要能直接对外产生法律效力,但实际上是针对不特定的行政相对人制定的。它方法法律、法规、规章设定的行为规则,对其制定主体管辖范围内的公民、法人和许多组织都普遍地居于作用和具有约束力,所有行政相对人都无例外地要遵循,就是就将承担法律责任。不可能 裁量基准的内容具有概括性、一般性的特点,因而它设定的行为规则全部总要实施一次即告终止,就是要能对这这类物反复适用,在同样条件下重复地居于效力。

   第三,强制性。裁量基准其实不具有《立法法》所确认的法律形式,即不属于形式意义上的法规范,就是,行政机关制定裁量基准是行政机关进行行政管理活动的法定职责与方法,是为了执行与解释法律、法规或规章而制定的,是具体执法活动的方法。裁量基准往往由上级主管部门统一发文,“遵照执行”的字样普遍居于,并建立了评议考核制度与责任追究制度,对违反上述规定和要求的执法人员,将严格按照规定追究其责任。哪此规定经否认后实际上具有结构指向性,是具体行政行为的方法,并借能够行政权力固有的强制性而获得了强制执行的效力。借能够法规范之强制手段,裁量基准对上位规则的强制性予以具体化。就是,裁量基准的强制力与法规范选择的强制力衔接起来,对具体的执法机关和行政相对人而言,裁量基准就取得了与法规范一样的强制力。

   尽管不可能 制定这类裁量基准的行政机关不用说《宪法》、《立法法》、《行政法规制定程序运行条例》和《规章制定程序运行条例》规定的立法主体,就是一定是拥有法定行政执法解释权的行政机关,但不可能 法律不通过解释,行政法规范难以适用到现实生活中,这是因为分析适用法律的机关应要能解释法律,就是,就无法适用法律。行政机关作为执法主体,最本质的职能就是执行法律,就是有行政机关解释法律是行政权的题中应有之意。裁量基准一旦制定并实施,就成为行政机关实施行政行为的条件和方法,并要求所属各行政主体予以严格执行和自觉接受拘束,因而具有一定程度的约束力,构成了本身 解释性行政规则。[12]

   裁量基准旨在说明与强调特定法律法规或规章在本地方本部门具有拘束力,并要求所属各行政主体予以执行和自觉接受拘束。从行为性质上要能定性为行政立法,但裁量基准从内容上还是援引法律规范的相应条款,而哪此规定一旦制定并实施,就成为行政机关实施行政行为的条件和方法,具有与法律规范相同的约束力。由此可见,我国大陆地区制定的裁量基准多属解释行政规则。

(三)裁量基准是指导性行政规则吗? (点击此处阅读下一页)

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/69056.html 文章来源:《华南师范大类学报:社会科学版》2012年第1期